Laïcité

L’esprit de la loi de 1905 : « Rejeter les prêtres dans leurs églises, pour que soit affranchie la société laïque » (Briand, 1905a : 108)

 

Le terme laïcité vient du grec laïcos (λαϊκὸς), lui-même issu de laos (λαὸς), « qui est du peuple » (Morin, 1803 : 295). Il désigne le cadre juridique d’une société qui refuse la tutelle d’une religion sur les affaires publiques et qui respecte la liberté de conscience, les lois des hommes primant sur celles des religions. Ainsi la laïcité est-elle la condition première de la démocratie : affaiblir l’une revient à fragiliser l’autre.

Au-delà de ce cadrage, la permanence des débats publics, des mobilisations, des manifestations et des affrontements sur la question de la laïcité tient autant à la nature du système politique défendu qu’aux passions religieuses. Ainsi chaque État a-t-il organisé à sa manière ses rapports avec les cultes présents sur son sol. En Europe, nombreux sont les pays qui ont établi un système de reconnaissance des cultes les plus importants. D’ailleurs, certains connaissent une religion d’État tel l’anglicanisme au Royaume-Uni.

La laïcité à la française

Si dans l’ensemble du « monde occidental », une sécularisation des structures étatiques (et de la société) s’est progressivement imposée, la laïcité française est unique car elle allie la séparation des cultes et de la puissance publique à leur neutralité respective. Sa définition s’est forgée avec le temps. Précisément, elle s’est affirmée avec la Révolution de 1789 qui a définitivement rompu l’unité de l’État et de l’Église et confisqué les biens du clergé. Ont alors été prises deux décisions symboliques fondamentales qui mêlent considérations politiques et pratiques. D’abord, la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen (articles 10 et 11) qui consacre les libertés de conscience et d’expression. Ensuite, la création de l’état civil qui fait que, depuis lors, la République ne connaît plus que des citoyens et se refuse à reconnaître leurs convictions ou leur croyance. Toutefois, le décret de 1795 – qui organisait la séparation absolue des Églises et de l’État – sera annulé par Napoléon Bonaparte à la faveur d’un Concordat, signé en 1801 avec la papauté, qui considérait la religion catholique comme le culte de la majorité des Français. En contrepartie d’une salarisation des ministres des Cultes, le clergé subissait dans le même temps un contrôle étroit du gouvernement. Avec cette interprétation : le Concordat est établi « tant pour le bien de la religion que pour le maintien de la tranquillité intérieure » (Lalouette, 2015).

En 1902, le député Eugène Réveillaud, un libre penseur protestant, initie la création d’une commission parlementaire chargée d’étudier les différentes propositions de loi de séparation entre l’Église et l’État. C’est notamment grâce à un autre député protestant Francis de Pressensé (Fabre, 2004) que cette commission voit finalement le jour en 1903. Elle est présidée par Ferdinand Buisson et son rapporteur est Aristide Briand, deux députés libres penseurs de renom. La loi « concernant la séparation des Églises et de l’État » est promulguée le 9 décembre 1905. Elle détermine la place de la religion dans l’espace public, considéré non pas au sens habermassien (1962) mais comme un espace partagé par les citoyens.

Actuellement, la loi de 1905 reste le cadre légal de la laïcité française, même si sa valeur contraignante est parfois minorée au motif qu’elle a subi de très nombreuses modifications, qu’elle connaît des exceptions (Poulat, 2010) ou qu’elle a été vidée de sa substance par l’adhésion de la France à l’Union européenne ou que la mondialisation invite à s’affranchir du cas français (Baubérot, 2008). L’Observatoire de la laïcité (Décret n^o 2007-425 du 25 mars 2007), une institution publique composée de membres nommés, attachée aux services du premier ministre qui « assiste le Gouvernement dans son action visant au respect du principe de laïcité dans les services publics » (Art. 2), en donne un exemple : « Les dispositions de la loi du 9 décembre 1905 doivent aujourd’hui se lire à la lumière de textes de valeur supérieure dans la hiérarchie des normes, Constitution et convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales » (2014). L’Observatoire de la laïcité se réfère à un avis du Conseil constitutionnel : « Le Conseil constitutionnel a jugé que cette situation [Concordat d’Alsace et de Moselle] n’était pas contraire à la Constitution. Cette loi [de 1905] ne s’applique pas non plus dans certaines collectivités d’outre-mer » (ibid.). La loi de 1905 ne serait donc qu’un cadre laïque parmi d’autres.

Concernant la ratification par la France de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales en 1974, elle ne s’est pas faite au prix de la laïcité, même si son article 9, consacré à « Liberté de pensée, de conscience et de religion », semble éloigné de l’esprit de la loi de 1905. Le Conseil constitutionnel rappelle à ce sujet que « l’article 9 de la Convention a été constamment appliqué par la Cour européenne des droits de l’homme, et en dernier lieu par sa décision susvisée [arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme n^o 4774/98, affaire Leyla Sahin c. Turquie, 29 juin 2004], en harmonie avec la tradition constitutionnelle de chaque État membre » (Décision n^o 2004-505 DC du 19 novembre 2004). La Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) est la garante de la bonne application de la Convention ; elle peut être saisie en dernier ressort quand les voies de recours interne sont épuisées. Ses arrêts sont simplement déclaratoires mais les États membres du Conseil de l’Europe se sont néanmoins engagés à les respecter. La CEDH insiste sur l’importance de la latitude laissée à chaque État en matière de la laïcité. Dans cet arrêt, elle considère par exemple que l’État turc peut interdire aux étudiants le port de signes religieux à l’université sans contrevenir à la Convention européenne : « Lorsque se trouvent en jeu des questions sur les rapports entre l’État et les religions, sur lesquelles de profondes divergences peuvent raisonnablement exister dans une société démocratique, il y a lieu d’accorder une importance particulière au rôle du décideur national » (CEDH, arrêt précité devenu définitif en 2005).

Les modifications de la loi de 1905

Les très nombreuses modifications de la loi de 1905 n’en ont pas pour autant changé les articles et les principes fondamentaux. En témoigne la lecture des archives rassemblant les débats à la Chambre des députés.

Si le terme « laïcité » n’apparaît pas dans la loi de 1905 elle-même, il est présent dans les travaux préparatoires du projet de loi, notamment dans le rapport du 4 mars 1905, objet de la séance inaugurale des quarante-huit séances de débats parlementaires sur la séparation des Églises et de l’État. Les contours de la laïcité française sont fixés par la loi de 1905, ils sont le fruit d’une histoire particulière et d’une défiance majeure envers les Églises : « Nous voici un jour où la séparation de l’Église et de l’État mettra fin à ce mariage insensé, contre nature, de deux parties qui ne parlent pas le même langage et qui sont d’espèces différentes » (Briand, 1905a : 82).

En ce qui concerne la commission chargée de l’élaboration de la loi, celle-ci prévoyait d’exclure totalement les Églises de l’espace public physique : « La séparation entre le monde religieux et le monde laïque, comme entre les divers groupements religieux, doit être absolue et décisive. Les processions et cérémonies ne pourront avoir lieu ni dans les rues, boulevards, squares, ni dans aucune dépendance de la voie publique » (ibid. : 290). La même exclusion était envisagée pour l’espace public immatériel : « L’article 24 n’interdit pas seulement aux associations cultuelles de tenir des réunions politiques, il interdit d’une façon rigoureuse toutes réunions publiques dans les locaux servant à l’exercice du culte » (ibid. : 289). Les membres de la commission parlementaire entendaient renvoyer les Églises dans leur espace privé : « Les Églises sont séparées de l’État ; leurs manifestations de toute nature, conformes à leur objet, sont libres ; elles n’ont plus aucun caractère officiel ni public ; leur patrimoine, leur fonctionnement sont du domaine privé » (ibid. : 290).

Faire de l’État français un État laïque était un projet essentiellement porté par la gauche de l’échiquier politique. Pour s’assurer du vote de la majorité des députés, les options les plus radicales avaient été écartées : les édifices religieux existants ne seraient pas condamnés à être détruits et l’État ne serait pas chargé d’édicter les règles de fonctionnement interne des Églises.

« En le [le projet de loi] votant, vous ramènerez l’État à une juste appréciation de son rôle et de sa fonction ; vous rendez la République à la véritable tradition révolutionnaire et vous aurez accordé à l’Église ce qu’elle a seulement le droit d’exiger, à savoir la pleine liberté de s’organiser, de vivre, de se développer selon ses règles et par ses propres moyens, sans autre restriction que le respect des lois et de l’ordre public » (ibid. : 305).

La loi de 1905 sera donc entièrement consacrée à la définition de cet ordre public. Au cours des débats, la droite conservatrice catholique a fait entendre ses arguments. Résolument opposée au texte, elle s’insurgeait contre la volonté d’exclure les Églises de l’espace public et de faire croire qu’il s’agissait d’une loi de liberté quand la liberté consistait à renvoyer les Églises à leurs lieux de culte sous surveillance de l’État, et à favoriser la liberté de conscience contre la liberté de pratique religieuse publique : « Encore moins libéral, M. le rapporteur [Aristide Briand] parle cependant de liberté. […]. Tant il est vrai de dire que quand on viole la liberté, on sent encore le désir et le besoin de se couvrir du manteau de la liberté. (Applaudissement à droite.) » (Groussau, 1905 : 29).

Aristide Briand était resté très ferme sur les positions de la commission dont il était le rapporteur :

« Pourquoi revendiquez-vous le droit, vous catholiques, en régime de séparation, de violer la neutralité confessionnelle en exposant aux regards des citoyens, qui peuvent ne pas partager vos croyances, des objets exaltant votre foi et symbolisant votre religion ? Votre conscience ne peut-elle donc être libre qu’à la condition de pouvoir opprimer celle des autres ? » (1905c : 45).

La commission n’était pas hostile aux Églises par principe, mais elle l’était à l’égard des Églises telles qu’elles s’imposaient :

« L’Église à laquelle je faisais allusion, celle qui aurait, comme l’État, un grand intérêt moral à la séparation, c’est cette Église qui, selon une belle parole, fière, un peu dédaigneuse, ne demandait d’autre patrimoine que Dieu ; cette Église qui voulait rester à l’écart de toutes les agitations politiques, de toutes les compétitions de partis […] n’existe plus, elle est morte. (Vifs applaudissements à l’extrême gauche et à gauche.) » (Briand, 1905b : 24).

Quelques amendements proposés au cours des débats seront adoptés mais la loi votée restera fidèle pour l’essentiel au texte du projet présenté à la Chambre.

Police des cultes et neutralité absolue des Églises et de l’État

La loi de 1905 repose sur deux principes, la liberté et la neutralité (Briand, 1905a : 291) même si le contenu de chacune de ces postures est asymétrique puisque l’État exerce une police des cultes (Titre V, art. 25 à 36). La liberté des Églises ne concerne que leur organisation et leur administration. Quant à leur obligation de neutralité, elle est comparable à celle de l’État : elle doit être absolue. Voici ce que soulignait Aristide Briand à propos de l’actuel article 26 : « Si l’État demeure neutre à l’égard des Églises, celles-ci doivent observer une neutralité absolue à l’égard de l’État » (ibid. : 289). Les deux assouplissements notables du projet de loi concernent les articles 2 et 27. Si « la République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte » (Art. 2), elle fait cependant une exception pour les lieux publics. Ainsi l’État financera « les dépenses relatives à des services d’aumônerie et destinées à assurer le libre exercice des cultes dans les établissements publics tels que lycées, collèges, écoles, hospices, asiles et prisons » (Art. 2). L’Université ne figure pas dans la liste établie par l’article 2 parce qu’elle n’est pas un lieu d’enfermement comme les prisons ou un lieu clos comme les internats des collèges et les lycées et parce qu’elle représente un élément majeur de la reconquête de l’espace public sur l’espace religieux : « Le labeur est immense, car les crimes commis contre la liberté sont innombrables ; mais nous atteignons le moment où nous verrons la chaîne se renouer. Déjà, par la libération de l’Université, par la loi sur les congrégations, un vaste terrain est reconquis » (ibid. : 81-82).

Les lieux publics ne seront plus hermétiques aux manifestations religieuses pourvu qu’elles soient ponctuelles et autorisées par les maires (Art. 27). Les maires tenaient à garder ce pouvoir qui provenait de la loi municipale du 5 avril 1884 et à laquelle le Conseil d’État ne s’était pas opposé jusque-là. En revanche aucune concession n’est faite pour les signes religieux : « Il est interdit, à l’avenir, d’élever ou d’apposer aucun signe ou emblème religieux sur les monuments publics ou en quelque emplacement public que ce soit, à l’exception des édifices servant au culte, des terrains de sépulture dans les cimetières, des monuments funéraires, ainsi que des musées ou expositions » (Art. 28). L’objectif est de « réaliser la neutralité stricte de la part ou à l’égard des associations cultuelles » (ibid. : 291). Il s’agit là de respecter la liberté de conscience de chacun pour maintenir l’ordre public. Toutefois, « les emblèmes religieux déjà élevés ou apposés demeurent » (ibid. : 292) car « l’article ne dispose que pour l’avenir » (ibid.). La loi de 1905 vise tous les cultes, y compris le culte musulman qui compte plusieurs millions d’adeptes en Algérie française (Art. 43). Mais cet article précise que « des règlements d’administration publique détermineront les conditions dans lesquelles la présente loi sera applicable à l’Algérie et aux colonies ». De ce fait, un décret du 17 septembre 1907 (pris par le gouverneur général d’Algérie) définit les conditions d’application de la loi en Algérie. Il reproduit in extenso les principaux articles de celle-ci. Mais il précise aussi que « le gouverneur général pourra, dans un intérêt public et national, accorder des indemnités temporaires de fonction aux ministres désignés par lui et qui exercent le culte public en se conformant aux prescriptions réglementaires » (Art. 11). L’interprétation extensive de « l’intérêt public et national » permettra à l’administration coloniale de continuer à contrôler les mosquées et le recrutement du personnel du culte musulman (Raberh, 2007).

S’agissant de l’espace public immatériel, la loi prévoit que « les réunions pour la célébration d’un culte tenues dans les locaux appartenant à une association cultuelle ou mis à sa disposition sont publiques. Elles […] restent placées sous la surveillance des autorités dans l’intérêt de l’ordre public » (Art. 25). La loi interdit, sous peine d’amende, que les locaux cultuels soient utilisés pour des réunions politiques (Art. 26). Lors de leurs prêches dans les lieux de cultes, les ministres des Cultes ne pourront, sous peine d’amende et/ou de prison, outrager ou diffamer un citoyen chargé d’un service public (Art. 34). Ils ne pourront pas non plus, par des écrits ou des discours dans les lieux de cultes, tenter de convaincre de s’opposer aux lois de la République ou à d’autres parties de la population, sauf à encourir jusqu’à deux années de prison (Art. 35). La loi de 1905 organise ainsi un droit pénal spécial pour les Églises malgré les critiques de la droite et du centre, opposés à ce « code pénal privilégié qu’on veut instituer contre les ministres du culte, qui, décidément, après la séparation, deviennent des citoyens particulièrement funestes et dangereux pour l’ordre public. (Très bien ! très bien ! à droite.) » (Castelnau, 1905 : 6-7). Pour Aristide Briand (1905d : 18), ces mesures d’exception s’expliquent par la relation de soumission entre un ministre du culte et « un public de fidèles courbés sous sa parole qu’ils n’ont jamais discutée. (Très bien ! très bien ! à gauche). L’autorité morale dont jouit le prêtre, autorité que nous ne contestons pas, donne à ses paroles une force de pénétration toute particulière ».

La loi de 1905 interdit à quiconque de tenter d’obliger quelqu’un, « par voies de fait, violences ou menaces […], soit en lui faisant craindre de perdre son emploi ou d’exposer à un dommage sa personne, sa famille ou sa fortune », à exercer et/ou à financer un culte ou à s’en abstenir (Art. 31). Une sanction identique s’applique à « ceux qui auront empêché, retardé ou interrompu les exercices d’un culte par des troubles ou désordres causés dans le local servant à ces exercices » (Art. 32). Si les réunions organisées dans des locaux destinés à la célébration d’un culte sont publiques et sous surveillance de l’État (Art. 25), cette immixtion du « monde laïque » dans le « monde religieux » (Briand, 1905a : 290) n’autorise pas à perturber les cérémonies qui s’y déroulent pourvu que leur objet soit conforme à l’ordre public établi par la loi. La frontière délimitée par la loi de 1905 entre l’espace public et l’espace privé religieux reste poreuse mais de manière essentiellement unilatérale au profit de l’espace public. L’État surveille étroitement ce qui se dit et se fait dans les lieux de culte afin que les réunions cultuelles ne se transforment pas en réunions politiques (Art. 26, 34, 35), ce qui fait dire à Jacqueline Lalouette (2015) que la religion n’est donc pas à proprement parler du domaine privé.

La solution préconisée par Aristide Briand, à la suite des mesures prises par Léon Gambetta, Jules Ferry, Paul Bert, Pierre Waldeck-Rousseau et Émile Combes, auxquels il rend hommage dans son discours d’ouverture, a été globalement adoptée : « Répondre aux principes de persécution du clergé, par des principes de liberté ; rejeter les prêtres dans leurs églises, pour que soit affranchie la société laïque » (Briand, 1905a : 108).

Mais la loi ne s’applique toujours pas sur l’ensemble du territoire français. Si, aux termes de la Constitution de 1958, « la France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale » qui « assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens » (Art. 1), de nombreuses exceptions perdurent qui autorisent l’État à financer un ou des cultes : l’Alsace et la Moselle (Seelig, 2015), la Guyane (Poulat, 1988), la Polynésie française, Wallis-et-Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon, la Nouvelle Calédonie, Mayotte et les Terres australes et antarctiques françaises.

L’existence du Concordat d’Alsace et de Moselle, validée comme compatible avec la Constitution laïque de 1958 par le Conseil constitutionnel (Décision n^o 2012-297 QPC du 21 février 2013), sert d’argument à la promotion d’autres formes de laïcité comme la « laïcité ouverte » (Baubérot, 2015 ; Observatoire de la laïcité, 2014). L’espace public est en effet actuellement saturé par ce que nous appellerons une communication dissonante, c’est-à-dire un discours associant deux idées ou deux termes incompatibles entre eux. Les principales institutions publiques, en charge notamment du respect de la laïcité, prônent une « laïcité ouverte » tout en affirmant leur attachement à la loi de 1905 (Observatoire de la laïcité, 2015 : 8). Or, la laïcité « ouverte », qualifiée aussi d’« inclusive », implique un abandon de l’esprit et de la lettre de la loi de 1905. La définition de ce à quoi cette laïcité est ouverte et dès lors de ce à quoi elle est fermée est donnée en creux par les décisions et avis récents du Conseil d’État. Certes, le concept de « laïcité ouverte » n’est pas juridique au sens propre mais il tend à s’imposer sur le terrain du droit par l’intermédiaire du Conseil d’État agissant en sa qualité de Conseil du Gouvernement et de juge administratif suprême.

Dans son rapport au premier ministre, Thierry Tuot (2013 : 63), le conseiller d’État sollicité pour rédiger un avis sur les politiques d’intégration défend le renoncement à l’esprit de la loi de 1905 : « Le devoir d’intelligence impose ensuite que nous cessions de faire des contresens historiques, en recyclant les valeurs des années 1900 pour traiter les problèmes des années 2000 ». Le Conseiller d’État assure que « nous sommes un grand peuple qui ne craint rien de la liberté – ni que telle religion la diminue, ni que les cultes la réduisent » au motif qu’« une religion, quelle qu’elle soit, [ne] pourrait durablement imposer à des fidèles aussi informés, critiques, éduqués, que le sont les Français, un credo de violence, d’intolérance, d’exclusion et de terreur » (ibid.). La « laïcité ouverte » est ainsi synonyme de liberté accrue pour les religions, toutes réputées inoffensives en France, en opposition avec la loi de 1905 qui organise la séparation de biens et de corps des Églises et de l’État à raison du comportement liberticide du clergé (Briand, 1905a : 81). L’objet principal de la loi de 1905 est de s’assurer que les cultes ne troubleront plus l’ordre public républicain tel qu’elle le conçoit : « La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci-après dans l’intérêt de l’ordre public » (Art. 1). La loi de 1905 est le « ci-après dans l’intérêt de l’ordre public » car la liberté de conscience était déjà un acquis révolutionnaire que le Concordat ne remettait pas en cause, même si la loi de 1905 la renforce (Briand, 1905a : 305).

Précisément, en sa qualité de juge, le Conseil d’État ne reconnaît pas la notion d’ordre public définie par la loi de 1905, lui préférant une définition restreinte aux seuls « risques avérés d’atteinte à l’ordre public » (CE, 402742, 402777, 26 août 2016 ; CE, 403578, 26 septembre 2016), c’est-à-dire aux risques d’altercations physiques. De la même manière l’interdiction de signes religieux dans les établissements publics imposée par l’article 28 de la loi de 1905 est contournée au profit de l’exposition temporaire de signes religieux « lorsqu’elle présente un caractère culturel, artistique ou festif » (CE, 395122, 395223, 9 novembre 2016). Pourtant, les députés avaient exclu cette possibilité en 1905 :

« Nous disons qu’à l’avenir, si vous voulez élever des édifices ayant un caractère artistique avec tous ces symboles religieux, faites-les chez vous, sur vos maisons, mais ne nous obligez pas à subir ces manifestations sur des édifices ou sur des terrains qui ne sont pas seulement à vous, catholiques, mais qui sont à tous les citoyens français. (Vifs applaudissements à gauche.) » (Briand, 1905c : 46).

Au total, la remise en cause du cadre de la loi de 1905 par les institutions publiques, sans l’aval des citoyens, parviendra-t-elle à inverser durablement l’asymétrie du rapport entre les Églises et l’État voulue par la loi de 1905 en ouvrant la voie à la reconnaissance des cultes par l’État et par conséquent à leur intervention dans l’espace public ?

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