Votations

Le terme votation est peu usité en français, sauf en Suisse, où il est courant. Il sert à y désigner à la fois les dates des scrutins populaires et ces scrutins eux-mêmes. Au niveau fédéral (national), quatre dates sont prévues chaque année pour organiser ces votations, les cantons et les communes pouvant en choisir d’autres (bien que, en général, ils organisent leurs propres scrutins aux mêmes dates que les votations fédérales, pour des raisons pratiques). Ces dates sont fixées 25 ans à l’avance par la Chancellerie fédérale et rassemblent, en règle générale, plusieurs questions, même s’il arrive aussi qu’il n’y en ait qu’une.

Pour donner une idée de l’intensité de l’usage des différents mécanismes référendaires en Suisse, les citoyens ont été appelés, depuis leur introduction au XIX^e siècle, à se prononcer sur près de 650 objets au niveau national, alors que plus de 6 500 scrutins ont été organisés dans les différents cantons (jusqu’en mars 2020). Au niveau mondial, la Suisse se place très nettement en tête des usagers des outils de démocratie directe, puisqu’elle organise chaque année la moitié des référendums d’initiative populaire nationaux et le quart de l’ensemble des référendums organisés à ce niveau (Altman, 2011 ; Morel, Qvortrup, 2018).

Plusieurs instruments

Depuis le XIX^e siècle, les cantons suisses, puis la Confédération, ont intégré à leurs institutions politiques différentes procédures référendaires, en s’inspirant à la fois du référendum constitutionnel américain et des projets de constitution de l’An I en France. À partir des années 1830, le veto populaire a été intégré à différentes constitutions cantonales, permettant ainsi à des citoyens de s’opposer à une décision prise par le pouvoir législatif (cette disposition a été étendue au niveau fédéral en 1874, où elle porte le nom de « référendum facultatif »). En 1845, le canton de Vaud a introduit la possibilité pour les citoyens de proposer une nouvelle législation, par un outil qui porte en Suisse le nom d’« initiative populaire ». Celui-ci a été introduit dans la Constitution fédérale en 1891, mais son usage est limité aux modifications de la Constitution au niveau national. En revanche, les cantons connaissent tous l’initiative législative permettant de proposer une nouvelle loi ou l’amendement d’une loi existante. Enfin, la première Constitution fédérale a été approuvée par référendum en 1848, et elle prévoit que toute révision constitutionnelle future, partielle ou totale, soit avalisée par cette même voie. C’est le cas de toutes les constitutions cantonales également.

Aujourd’hui, à l’exception des référendums obligatoires, chacun de ces outils requiert la collecte d’un nombre fixe de signatures, en un délai qui court à partir du dépôt du texte (dans le cas d’une initiative) ou de sa publication au Journal Officiel (dans le cas des référendums). Il est de 18 mois dans le premier cas et de 100 jours dans le second, toujours au niveau national (au niveau des États fédérés, ces délais sont extrêmement variables, allant de 40 jours à 36 mois selon les cantons et les instruments considérés). Pour l’instant, cette collecte doit être réalisée manuellement (les signatures électroniques ne sont pas admises) et se fait généralement dans la rue soit par des militants, soit, de plus en plus fréquemment, par des agences rémunérant des personnes selon le nombre de signatures récoltées.

Dans quelques cantons, il existe également des procédures de révocation des autorités, mais celles-ci requièrent un nombre élevé de signatures qui rend leur utilisation difficile. De plus, elles ne peuvent démettre que des organes tout entiers, soit le parlement, soit le gouvernement, et non des élus individuels. S’il est intéressant de mentionner cet outil, c’est qu’il a ensuite été exporté aux États-Unis à partir du début du XX^e siècle. Au niveau des États fédérés, il y est fréquemment utilisé contre des élus, maires, magistrats ou, plus rarement, gouverneurs. L’importation des procédures référendaires aux États-Unis ne s’est d’ailleurs pas limitée à la seule révocation (le recall, tel qu’il est nommé outre-Atlantique), mais s’est étendue à l’ensemble de l’arsenal développé en Suisse au XIX^e siècle. Les procédures de démocratie directe ont été introduites pour la première fois au Dakota du Nord en 1898, puis progressivement, lors des deux premières décennies du XX^e siècle, dans la moitié des États (Goebel, 2002 ; Chollet, 2019).

Les acteurs

En Suisse, l’introduction des référendums fait suite à une série de révoltes populaires qui secouent plusieurs cantons dès la fin du XVIII^e siècle, et qui prennent de l’ampleur dans les premières décennies du XIX^e (Graber, 2017). L’introduction d’une dose de démocratie directe dans les régimes représentatifs mis en place à partir de la Restauration (en 1814-1815) est alors concédée par les nouvelles élites libérales. Puis, à partir du milieu du XIX^e siècle, les mouvements démocratiques et socialistes se font également les avocats d’une extension de la démocratie directe. Au niveau fédéral, ils bénéficieront du soutien du Parti catholique conservateur, soucieux de limiter le pouvoir du Parti radical, fondateur de l’État fédéral, à peu près hégémonique jusqu’à la fin du siècle. Malgré cette alliance « contre nature », l’introduction de référendums est d’abord, en Suisse, une revendication des forces visant à étendre et approfondir la démocratie, qu’elles soient progressistes, populaires ou socialistes. Pour ce qui concerne les États-Unis, la revendication provient à l’origine du mouvement populiste qui se développe dès les années 1870, mais elle sera mise en œuvre par le mouvement progressiste au début du XX^e siècle (Nugent, 2010). Dans les deux cas, il s’agit d’une demande de démocratisation de régimes perçus comme insuffisamment attentifs aux demandes populaires.

Les forces politiques qui, en Suisse, ont fait usage des votations sont très diverses. Si le Parti socialiste et les syndicats ont beaucoup recouru à l’outil de l’initiative populaire dans les décennies qui ont suivi son introduction dans la Constitution fédérale, les forces conservatrices ont, durant cette même période, surtout utilisé le référendum afin de bloquer de nouvelles législations, notamment lorsque celles-ci conduisaient à la centralisation de certaines compétences et au renforcement de l’État fédéral. Le recours aux instruments de la démocratie directe a spectaculairement décru lors des décennies d’après-guerre, alors que la Suisse entrait dans un régime dit « consociatif » (reposant sur le consensus) avec l’admission de deux membres du Parti socialiste au gouvernement en 1959.

Il faut attendre les années 1970 pour voir resurgir une utilisation plus intense de ces outils, et notamment de l’initiative populaire. C’est d’abord le cas d’organisations xénophobes s’opposant à la « surpopulation étrangère ». Un peu plus tard, ce sera le mouvement écologiste naissant qui lancera plusieurs textes victorieux (pour la protection d’une zone naturelle contre un projet militaire, acceptée en 1987, ou pour un moratoire dans la construction de nouvelles centrales nucléaires, accepté en 1990).

Depuis les années 1990, l’initiative populaire a été utilisée avec davantage de succès par la droite nationaliste et conservatrice que par la gauche. La première a connu des succès retentissants contre l’intégration de la Suisse aux institutions européennes (refus de l’adhésion à l’Espace économique européen en 1992, limitation des accords de libre circulation en 2014), contre la communauté musulmane (interdiction des minarets en 2009), ou contre l’État de droit (différentes initiatives de durcissement des règles pénales s’agissant de crimes à caractère sexuel, acceptées en 2004, 2008 et 2014, ou pour le renvoi des criminels étrangers en 2010). En revanche, la gauche a perdu à peu près toutes les initiatives lancées ces dernières décennies, à l’exception de certains textes à caractère écologique (pour l’interdiction des organismes génétiquement modifiés – OGM – en 2005 par exemple). Il faut toutefois noter que la défaite d’une initiative peut être une demi-victoire puisqu’un bon résultat débouche généralement sur des modifications législatives consenties par le gouvernement et le parlement, en particulier lorsque plane la menace du lancement d’une nouvelle initiative.

Si l’on a identifié les acteurs utilisant l’outil de l’initiative populaire selon un axe gauche-droite, il faut ajouter qu’il n’est pas toujours lancé par des partis politiques. Des collectifs citoyens plus ou moins organisés peuvent faire aboutir des initiatives, et parfois même les gagner. Par exemple, les initiatives pénales contre les criminels ont été lancées par une association qui, au départ, ne bénéficiait d’aucun soutien politique. À l’autre extrémité du spectre politique, l’initiative de 1989 demandant la suppression de l’armée avait elle aussi été lancée par un « Groupement pour une Suisse sans armée » sans lien direct avec les partis établis.

Principes théoriques

Les mécanismes référendaires reposent sur les principes énoncés par Robert A. Dahl (1915-2014) en 1956 dans A Preface to Democratic Theory sous le terme « populistic democracy » (Dahl, 1956 : 34-62), une expression qui sera plus tard réutilisée par Margaret Canovan (1939-2018) et qu’il faut replacer dans l’histoire américaine du terme populisme (Canovan, 1981 : 172-224). Pour l’un comme pour l’autre, il s’agit de rappeler que le « gouvernement par le peuple » repose nécessairement sur le fait que les décisions importantes doivent pouvoir être prises par le peuple lui-même, et qu’il ne peut que le faire en suivant un principe majoritaire.

L’histoire des pratiques et de la pensée démocratiques n’intègre guère la question des référendums. Avant leur invention aux États-Unis (Tuck, 2016), la souveraineté populaire était surtout associée aux assemblées. Même pendant la Révolution française, c’est plutôt par l’articulation entre des assemblées de base et le mandat impératif que la souveraineté du peuple semble pouvoir être assurée. Le référendum tel qu’il se répand à partir des années 1830 dans les cantons suisses est donc bien un instrument inédit, inventé afin de permettre à un nombre important de citoyens de prendre des décisions, lorsque ce nombre excède la taille maximale admise par une assemblée délibérante (environ 10 000 personnes).

Si on les compare à celles organisées dans d’autres pays, les votations suisses sont nombreuses, mais elles ne concernent pas toutes les lois, loin s’en faut. Comme on l’a vu, pour qu’un vote ait lieu sur une loi, il faut qu’elle soit attaquée et que 50 000 signatures soient rassemblées à cette fin (ce qui correspond à 1 % du corps civique). Cela explique que seuls 6 % des textes votés par le parlement et soumis au référendum sont finalement tranchés dans les urnes. Ni la Suisse, ni d’ailleurs les États américains, ne sont donc des exemples de ce que certains réformateurs du XIX^e siècle appelaient « la législation directe par le peuple », impliquant la disparition des parlements (on peut songer en particulier à une figure comme celle de l’homme politique allemand Moritz Rittinghausen – 1814-1890). Les votations prennent place dans des régimes qui sont, pour l’essentiel, des systèmes représentatifs. Le principe important du fonctionnement des mécanismes référendaires se trouve donc ailleurs et porte, d’une part, sur la possibilité effective d’avoir le « dernier mot » sur les lois et les principales décisions gouvernementales et, d’autre part, sur la capacité à contraindre les autorités à mettre en œuvre une législation décidée par le corps civique.

Trois familles de critiques habituelles

Les mécanismes référendaires sont constamment attaqués sur la scène internationale comme en Suisse. La plupart des critiques que l’on peut lire dans l’espace médiatique, ou même chez certains spécialistes en science politique, repose sur une méconnaissance fondamentale du fonctionnement effectif des votations là où elles existent et sont utilisées comme un instrument normal de régulation politique (en Suisse et aux États-Unis, pour l’essentiel). Ces critiques se focalisent sur quelques exemples dont les résultats ou les conséquences ont déplu à leurs auteurs, qu’il s’agisse du référendum français de 2005 sur le traité établissant une constitution pour l’Europe, du référendum grec de 2015 ou du vote sur le Brexit en 2016, pour ne prendre que quelques exemples saillants. La confusion avec les pratiques plébiscitaires du Second Empire est par exemple devenue un véritable lieu commun en France depuis quelques années, alors que les deux outils n’ont strictement rien à voir entre eux, ni dans leur histoire, ni dans leur fonctionnement (Morel, 2019).

La discussion aux États-Unis ou en Suisse est évidemment plus informée. On peut ranger les critiques qui s’y déploient en trois catégories principales. La première tente de prouver que les instruments de la démocratie directe mettent en danger les droits et libertés fondamentales, en insistant généralement sur quelques exemples tirés de la pratique suisse. Le cas américain est un peu différent puisque les éventuelles décisions référendaires qui contreviendraient à la Constitution fédérale peuvent être invalidées par les cours de justice, ce qui n’est pas le cas en Suisse. Ainsi le vote interdisant l’érection des minarets en 2009 est-il devenu un autre lieu commun des discours contre les référendums. Cet argument passe sous silence les exemples, bien plus nombreux, où les mécanismes de la démocratie directe ont, tout au contraire, établi ou renforcé des droits fondamentaux. En effet, c’est par référendum que le suffrage féminin a été introduit dans l’État du Colorado en 1893, soit plusieurs années avant que des gouvernements ou des parlements ne l’accordent au niveau national. C’est aussi par référendum que la peine de mort a été abolie en Suisse, lors de l’acceptation du Code pénal fédéral en 1938. Plus fondamentalement, cette critique oublie que, bien loin de s’opposer, les droits populaires font partie des droits fondamentaux et les soutiennent.

La deuxième critique insiste sur les difficultés créées par les décisions référendaires pour la conduite des affaires gouvernementales ou législatives. Les votations poseraient un problème de gouvernabilité spécifique, notamment du fait de l’ignorance ou de l’incompétence supposée des citoyens sur les affaires politiques. Cette critique ignore plus ou moins volontairement les difficultés de même ordre posées par les processus électoraux (que l’on songe aux périodes durant lesquelles la Belgique s’est retrouvée sans gouvernement ou aux trois élections législatives d’affilée qu’a connues Israël en 2019 et 2020, pour ne prendre que deux exemples évidents). Elle laisse surtout de côté les problèmes beaucoup plus redoutables posés par des décisions politiques prises contre l’opinion majoritaire. C’est une critique qui se focalise sur le court, voire le très court terme, au détriment d’une gouvernabilité à long terme.

Enfin, la troisième critique pointe les insuffisances démocratiques des mécanismes référendaires, soit en insistant sur les faibles taux de participation (la moyenne suisse se situe aux alentours de 45 % du corps civique), soit en indiquant que les décisions sont limitées à des sujets secondaires ou qu’elles n’influent pas significativement sur les affaires politiques, soit encore que le résultat des référendums est acheté par le camp qui dépense le plus d’argent. Cet argument maximaliste ignore les conséquences durables et profondes que les mécanismes référendaires ont eues sur la politique suisse ou dans les États américains qui les utilisent. Le fait que la Suisse n’ait jamais rejoint l’Union européenne, par exemple, découle directement de décisions prises en votations. Cette critique passe également sous silence le taux de participation bien plus élevé si l’on considère l’ensemble des votations organisées pendant une législature (estimé entre 80 % et 90 %). Enfin, la dérive ploutocratique de la démocratie directe, particulièrement marquée dans certains États américains, n’épargne pas le système électoral, bien au contraire. Il s’agit donc d’une critique contre l’ensemble des institutions des régimes occidentaux, et non une attaque spécifique contre les mécanismes référendaires. Que les votations n’instaurent pas immédiatement une démocratie « parfaite » est une évidence, mais cet argument en dit davantage sur l’incompréhension des imperfections inhérentes à toute institution démocratique de la part des acteurs qui émettent cette critique que sur un défaut rédhibitoire des mécanismes référendaires eux-mêmes. Ceux-ci constituent un puissant élément, parmi d’autres, de démocratisation, comme les forces politiques qui s’en sont faites les avocates au XIX^e siècle l’avaient bien compris.

Il n’est pas très difficile de reconnaître dans ces trois familles de critiques des éléments traditionnels de la rhétorique antidémocratique, soit qu’elles pointent les dangers que représente une foule animée de passions mauvaises, ou simplement incompétente, soit qu’elles identifient la démocratie à un régime parfait, mais impossible.

On trouvera un aperçu complet des précédentes votations en Suisse sur le site de la Chancellerie fédérale : https://www.bk.admin.ch/bk/fr/home/droits-politiques.html

Altman D., 2011, Direct Democracy Worldwide, Cambridge, Cambridge University Press.

Canovan M., 1981, Populism, New York, Harcourt Brace.

Chollet A., 2019, « Les allers-retours transatlantiques du référendum », Traverse, 26 (1), pp. 58-70.

Dahl R. A., 1956, A Preface to Democratic Theory, Chicago, University of Chicago Press.

Goebel T., 2002, A Government by the People. Direct Democracy in America, 1890-1940, Chapel Hill, University of North Carolina Press.

Graber R., 2017, Demokratie und Revolten. Die Entstehung der direkten Demokratie in der Schweiz, Zurich, Chronos.

Morel L., Qvortrup M., dirs, 2018, The Routledge Handbook of Referendums and Direct Democracy, Londres, Routledge.

Nugent W., 2010, Progressivism. A very short introduction, Oxford, Oxford University Press.

Tuck R., 2016, The Sleeping Sovereign. The Invention of Modern Democracy, Cambridge, Cambridge University Press.