Publics des consultations en ligne

Quels sont les publics des consultations participatives en ligne ? Et comment se saisissent-ils de ces outils de médiation politique ? L’origine de ces questionnements prend racine dans les travaux portant sur la démocratie participative (Wokuri, 2018) ou la démocratie du public (Greffet, 2019) et les dispositifs de participation :

« Le concept est réinterprété en glissant soit vers l’action publique, dans un cadre d’instrumentalisation et de mise en œuvre des injonctions de la puissance publique ; soit vers la “mobilisation” des individus, en réponse à une attente exprimée par les pouvoirs publics et déléguée aux acteurs associatifs de faire partager l’aspiration démocratique à des individus ou des groupes qui s’en seraient éloignés » (Bresson, 2014).

Pourtant, les thèses fixant les limites de la démocratie participative admettent que la revitalisation espérée doit faire face à des obstacles politiques, communicationnels et sociaux. Par exemple, la consultation en ligne République numérique (2015), le Vrai Débat (2019) et le Grand Débat (2019), ainsi que l’émergence d’une plateforme dédiée Parlement et Citoyens (depuis 2013), révèlent une réalité démontrant que ces types d’expérimentations découlent d’une professionnalisation de l’offre participative qui vise l’expression centralisée de publics disparates.

Dès le début des années 1990, certains travaux en sciences sociales s’intéressent au lien entre l’Internet et les collectifs humains, qu’il s’agisse de communautés virtuelles (Rheingold, 2000) formées autour du partage d’intérêts ou d’espace de construction identitaire permettant l’expression de mouvements sociaux (Castells, 1973). Depuis, plusieurs courants ont émergé percevant l’Internet à la fois comme un outil d’organisation, de mobilisation et d’expression militante (Granjon, 2001 ; Blondeau, Allard, 2007), mais aussi comme un moyen de construire individuellement du collectif (Akrich, Méadel, 2007 ; Badouard, 2012 ; Cefaï, 2007). D’autres travaux cherchent justement à qualifier le public participant par le biais de la construction de typologies issues de travaux de la sociologie de l’engagement (Mazeaud, Talpin, 2010). Du côté de la science politique, les recherches mettent en lumière le décalage résidant entre « l’impératif participatif », qui justifie l’ouverture des institutions à la participation (Blondiaux, Sintomer, 2002), et la participation sur le terrain. Le public visé par les dispositifs participatifs est rarement celui attendu par les théoriciens de la participation (Blondiaux, 2003 ; Fromentin, Wojick, 2008 ; Gourgues, 2013).

L’implication de ces publics dans le débat public a ainsi pour mission de légitimer les décisions publiques, en représentant la majorité des opinions et en apportant un consensus à des controverses (Badouard, Mabi, 2015), et l’Internet a de plus favorisé l’expression de citoyens éloignés géographiquement (Mabi, 2014). Ainsi le numérique modifie-t-il les façons de se mobiliser, de coconstruire du collectif et, plus particulièrement, affecte la démocratie électronique. Par l’extension de l’espace public, l’Internet a favorisé les prises de paroles, s’inscrivant à la fois dans une « démocratie sauvage » par une vision libertaire de la démocratie et libérant la parole des internautes. D’abord, parce qu’il permet l’égalité des statuts dans le débat (Badouard, 2017), ensuite parce qu’il favorise des débats autonomes qui encouragent de nouvelles formes de participations spontanées : forum, posts sur les réseaux sociaux… Dans le même temps, l’Internet a aussi participé au développement d’une « démocratie d’élevage » (Mermet, 2007) : une participation administrée, par des dispositifs institués. Il s’agit là d’espaces de débats constitués par des autorités politico-administratives (Greffet, Wocjik, 2008).

Offre participative et design au service de publics participants

Les consultations participatives en ligne s’appliquent à un groupe d’individus défini, « imaginé » par les pouvoirs publics : que ce groupe soit la cible du dispositif visée par l’autorité publique, ou qu’il soit sélectionné au préalable dans le cadre d’un échantillonnage citoyen, son critère de sélection (ou de non-sélection) fait partie de la mise en place du dispositif.  Cette question va de pair avec celle des dispositifs de médiation proposés par les pouvoirs publics qui permettent au public participant « d’agir » à partir de modalités offertes par le design du dispositif, et plus encore par la « mise en technologie du projet politique » (Badouard, 2014). Le format d’expression proposé peut dès lors être examiné à partir de sa matérialité (le dispositif technique) et de la manière dont celui-ci s’adresse aux publics (la dimension éditoriale).

Les participants existent principalement sur ces plateformes par l’usage qu’ils en font. Cet usage peut être déterminé par l’utilisation de modalités de formation présentes sur le site, car les participants sont bien sûr conviés à se former. Pour les concepteurs du dispositif, ceci s’inscrit dans une dynamique de responsabilisation et de montée en compétences des publics. Dès lors, leurs activités participatives sont compilées et publicisées en direction de tous les autres contributeurs. Cette volonté de faire jouer le contributeur s’inscrit dans une dynamique de « gamification » de la participation, où l’internaute est conduit sous une forme ludique à se familiariser avec le sujet de la consultation, les connaissances requises, par exemple, en favorisant une « valeur ajoutée éducatrice » (Lefebvre, 2013), l’objectif étant de développer une logique de « renforcement » des compétences techniques et politiques de certains participants. C’est le cas de la plateforme République numérique qui propose au participant profane de venir a priori se former à l’aide d’un quiz et d’une vidéo de présentation (Laurent et al., 2018). Ainsi le design de la plateforme propose d’équiper la participation des contributeurs profanes, pourvus d’un bon sens de non-spécialistes en les dotant du niveau de compétences jugé utile à la participation. L’objectif est d’ouvrir le plus possible à la participation de tous (contributeur « lambda » compris) pour que la participation des publics ne soit pas empêchée par des obstacles techniques ou cognitifs, et de les conduire à contribuer a maxima, pour que les publics puissent se former.

Mise en visibilité du débat des publics sur la plateforme

En fonction de la « technologie de démocratie » privilégiée, l’expérience participative des publics sera façonnée de différentes manières (Laurent, 2012). Comment faciliter l’entrée du public profane que l’on cherche à motiver dans les thématiques ? Comment problématiser le sujet de manière à élargir le « concernement » (Mabi, 2014) des publics ? Cette dernière question suppose que les dispositifs de médiation du politique doivent disposer d’un degré de proximité assez important pour donner un sens à l’engagement des participants afin que des internautes individuels ou des communautés s’emparent du débat. Deux grandes options se dégagent : il est d’une part possible, à la manière de ce que proposent les consultations de « mini-publics » comme des conférences de citoyens, de cadrer le sujet de manière ouverte pour inviter le panel de citoyens à s’exprimer, soit sur des orientations générales (Boy et al., 2000), soit par une entrée « par projet » dans la participation, où l’on tente d’inclure le citoyen au cœur de questionnements spécifiques au projet discuté ; on pense ici aux débats publics organisés par la Commission nationale du débat public (Carlino, Mabi, 2018). Il est également possible de proposer différentes modalités d’action sur le contenu comme sur les consultations participatives en ligne, telles que la consultation République numérique (votes, arguments, propositions, sources) ou le Grand Débat national (formulaires et réunions physiques).

L’organisation de cette complexité permettant de faciliter la prise en main du débat par les publics est un enjeu important. Au sein de ces arènes de débats sur l’Internet, il s’agit pour les pouvoirs publics d’orienter, de cadrer la participation qui va alors se manifester par l’organisation de la mise en visibilité des contenus (Badouard, 2014 ; Mabi, 2015). Le design des consultations en fonction du sujet abordé cherche à encourager la participation des citoyens en partant d’un projet précis ; elles sont donc cadrées dans un ensemble de contraintes techniques, juridiques et politiques.

Organisation et présentation du débat : les modifications permises par l’action sur le contenu des participants

Le choix des fonctionnalités participatives, des moyens d’action concrets des publics en formation sur ces consultations sont agencés de manière à incarner un modèle participatif, représentatif des intentions des organisateurs de la consultation et de la manière dont ces derniers anticipent l’expression des publics participants. L’objectif est de « capaciter » ou d’« empowerer » (Bourgatte, 2021) les participants en leur offrant des modalités d’action sur un dispositif technique en ligne afin de susciter leur participation. De telles consultations conçoivent la participation des publics comme un moyen de venir éclairer la décision des représentants élus plutôt que comme un espace de construction de la décision en tant que tel. Cette logique institutionnelle s’incarne sur ces plateformes via l’organisation des débats en priorisant la contribution plus que la délibération. En effet, créer une dynamique délibérative implique le respect d’un certain nombre de principes : favoriser l’interaction entre les différents publics participants considérés à égalité et transparents sur leurs statuts, insister sur la qualité argumentative des échanges et assurer la dimension contradictoire des débats.

Le vote sur ces plateformes est d’ailleurs souvent proposé suivant une logique de mise en visibilité de la participation. Il est considéré comme une modalité d’action sur le contenu à court terme des procédures consultatives, répondant à une logique Push Button (Badouard, 2017). Le retentissement du vote dans ces processus est central, dans la mesure où il constitue à la fois un repère du plébiscite du public et une participation peu contraignante pour les usagers. De fait, le design de ces plateformes invite plutôt les participants à produire du contenu sans véritablement les inviter à former un « collectif débattant » qui pourrait enquêter sur certains points précis et produire de l’intelligence collective. Au contraire, l’architecture du dispositif technique est tournée vers la mise à disposition et la contribution, sans accorder de réelles légitimités aux échanges qui pourraient advenir.

Identifier les publics participants

L’analyse des publics dans les dispositifs de participations fait l’objet de différentes approches dans la littérature scientifique, qu’il s’agisse de la présentation de soi par son identité en ligne (Georges, 2008), de la fabrique des publics dans les processus relevant de la participation (Bachir, Lefevre, 2019 ; Badouard, 2012 ; 2014), de leur actualisation dans les dispositifs socio-techniques (Monnoyer-Smith, 2011) des publics attendus des dispositifs (Blondiaux, 2003) ou encore de leur insertion dans les processus d’évaluation des politiques publiques (Milet, Warin, 2013). Ces travaux mettent en valeur les publics, à la fois dans leur dimension déclarative, leur mise en visibilité et la manière dont les instruments d’action publique parviennent à former, à fabriquer des publics participants.

Il s’agit aussi de s’interroger sur l’identification des publics participant aux consultations participatives en ligne qui permet, sinon de qualifier le type de décision accordé aux contributeurs du moins d’identifier les locuteurs de ces plateformes – une difficulté pointée par plusieurs travaux menés sur ces publics en raison de leur anonymisation (Brugidou, Suignard, 2021). Cette approche des publics va au-delà de la vision instrumentale de ces dispositifs, en considérant le caractère social et interactionnel du débat public rendu possible par cette offre participative. La consultation devient une arène où se rencontrent des acteurs construisant des flux de communication qui font remonter les problèmes aux décideurs.

Identifier les publics de la participation suppose d’étudier la cible de celle-ci, ce qui permet d’en retenir deux types : le premier est le public mobilisé tandis que le second est le public ciblé. Cette distinction est établie par le politiste Guillaume Gourgues (2013 : 91), qui dresse le portrait-robot des participants, et exprime ainsi le décalage qui existe entre les « mobilisés » et les « ciblés », les premiers étant des « personnes dotées d’un capital culturel, social, économique élevé et qui manifestent un fort intérêt pour la politique, alors même que les dispositifs prétendent s’ouvrir à des populations éloignées de la chose publique, socialement et économiquement défavorisées ». Cette assertion exprime le décalage entre les attentes placées dans les dispositifs de participation institutionnalisés et la participation effective sur le terrain. En effet, les dispositifs participatifs en ligne, institutionnalisés comme responsables des transformations des médiations politiques (Monnoyer-Smith, 2011) et d’une mutation de la gouvernance, ne permettent que rarement aux participants d’avoir un réel impact sur la décision finale (Vedel, 2003 ; Blondiaux, Cardon, 2006 ; Wojcik, 2011).

Ces plateformes consultatives tentent de mettre sur un pied d’égalité les internautes conviés à participer. On peut se reporter aux catégorisations proposées par les politistes Beate Kohler-Koch et Barbara Finke (2007) qui distinguent la « conception principielle » (principled conception) de la « conception fonctionnelle » (functional conception). Cette approche symétrique de l’expression et de l’argumentation (Callon, Latour, 1991) produit une égalité artificielle dans les statuts via l’instrument proposé. « Selon les méthodes de débat qui s’en inspirent, les conditions d’un débat “réussi” reposeraient sur l’attribution de possibilités similaires d’expression à tous les acteurs, dans les mêmes conditions et avec une égale représentation des différents points de vue » (Badouard, Mabi, 2015 : 226). Pourtant, cette égalité des points de vue « forcée » par la consultation fait fi de l’asymétrie de ressources dont disposent les participants, et qui est traduite par un engagement différent. Car ces plateformes prennent le parti de s’adresser autant aux organisations de la société civile, aux entreprises et agences publiques qu’aux « simples » citoyens.

La participation des publics peut donc être normalisée par des règles, par des codes, afin de pouvoir dialoguer avec le profane (Blondiaux, 2008). La mobilisation de « citoyens ordinaires » est une difficulté récurrente des consultations en ligne (Badouard, 2012), face à des groupes d’intérêts bénéficiant des ressources dédiées à ces formes de participation. Cette division entre experts et profanes est centrale dans l’étude des publics des consultations participatives en ligne (Sintomer, 2011). Les dispositifs actuels tendraient à convoquer des publics professionnels de la participation, plutôt que d’inclure des minorités exclues. Il s’agit d’une division ambiguë et artificialisée, ceux considérés comme experts ne l’étant pas nécessairement. D’ailleurs, la dichotomie experts-profanes, ne semble pas dessiner des contours si nets. Le mythe du citoyen « lambda » ciblé par ces dispositifs est bien entendu un leurre. Le public visé par les dispositifs participatifs est rarement celui attendu par les théoriciens de la participation : « Il n’est ni représentatif, ni égalitaire, ni complètement profane et désintéressé » (Blondiaux, 2003 ; Fromentin, Wojick, 2008).

« Différentes formes de participation devraient impliquer différentes dynamiques de motivation » ; c’est ce que théorise le psychologue social Bert Klandermans (2004) en distinguant trois facteurs de participation : l’instrumentalisation qui correspond à la modification de leurs situations par les contributeurs, l’identité qui suppose l’appartenance à un groupe, et l’idéologie qui traduit l’expression de sentiments et l’émotivité du participant dans le processus. Dans leurs travaux, la politiste Alice Mazeaud et le sociologue Julien Talpin (2010) proposent de dresser une sociologie des acteurs de la participation et de leurs mobiles d’agissement à partir de trois cas d’études de budgets participatifs des villes de Morsang-sur-Orge, Séville, ainsi que le 11^e arrondissement de Rome. Les auteurs distinguent les participants réguliers (1), les participants intermittents (2), les non-participants (3). Par ailleurs, des travaux menés sur la consultation République numérique permettent d’identifier quatre catégories de publics participants : les super-participants qui forment le noyau dur de la participation (1), les membres engagés (2) qui participent ponctuellement quasiment par militantisme, soit parce qu’ils disposent d’une expertise qu’ils décident de mettre au service de l’intérêt général, soit pour soutenir une cause qui leur est chère en postant un argument ou un amendement. Mais aussi les lobbys (3), qui participent pour défendre une cause dans leur domaine d’influence sur le dispositif. Et enfin les participants que l’on pourrait qualifier de « curieux » (4) qui ont pu participer, par attrait de cet outil inédit dans la fabrication de la loi.

Cette dernière typologie peut être précisée par l’identification des motivations de ces participants (Mazeau, Talpin, 2010). Considérer que toutes les voix méritent d’être entendues dans cette consultation, c’est à la fois prendre en compte ce qu’elles ont à dire, mais aussi les valeurs défendues (Badouard, Mabi, 2015). Si l’on reprend les travaux des sociologues Madeleine Akrich et Cécile Méadel, on dira que les motivations de collectifs électroniques dans le domaine de la santé peuvent prendre trois dimensions : ceux qui agissent à titre individuel pour être reconnus par un collectif. Ensuite ceux qui, par leur action individuelle combinée, forment une stratégie collective. Enfin, ceux qui répondent à une stratégie collective et agissent dans ce sens. Il apparaît ici que les motivations d’agir en faveur d’un collectif sont liées à un sentiment de reconnaissance par les autres membres du groupe. Mais il peut aussi s’agir pour les participants de voir dans cette consultation un « intérêt stratégique » (Badouard, 2012), afin que ces consultations servent les intentions et les attentes individuelles du public participant. Par corrélation, nous proposons ci-après trois types de motivations identifiées des publics participants. Alors que certains participent par intérêt (1), d’autres, par axiologie (2), défendant des valeurs, ou disposant d’un fort potentiel civique, d’autres y perçoivent un intérêt ludique (3). En effet, il a été démontré que dans ces arènes de débat la participation de publics nécessite de rendre possible l’expression d’un concernement « axiologique » (Mabi, 2014).

Stratégies de restitutions à destination des publics participants

L’analyse académique est de plus en plus centrée sur l’association de ces dispositifs participatifs à la délibération qui en ressort (Cohen, Fung, 2004) – considérant ainsi la médiation comme construction d’un dispositif à destination d’un public. Dès lors, ces outils sont considérés, à la fois à travers l’association des individus à la décision, mais aussi comme une solution à la défaillance des politiques publiques qu’ils viendraient pallier (Bobrow et al., 1997 ; Wildavsky, 1979). Pourtant, la manière dont sont menées ces restitutions, leurs conditions de mise en œuvre et leurs retombées sont peu appréhendées. En effet, si des travaux de sociologie questionnent les effets de ces dispositifs, les décrivant comme limités (Mazeaud et al. 2012), peu d’entre eux interrogent la mise en place et la réalisation de synthèses à partir des intentions des acteurs politiques et administratifs.

L’étape de restitution est l’un des moments cruciaux assurant le pivot entre le dispositif de participation et son entrée dans la phase de prise de décision. Pour qualifier ce moment qui légitime le processus et permet de mesurer son « potentiel d’impact » (Blondiaux, Sintomer, 2002 ; Hartz-Karp, 2005) sur la décision, des questions se posent : quel support est privilégié pour l’introduction à la phase de débat et au travail d’agrégation des contributions des publics participants ? Quelle est la place accordée aux contributions participantes à la fin de l’expérimentation ? Que devient l’expertise des internautes ?

La première interrogation repose sur la représentativité des participants : l’ensemble des participants aux procédures consultatives ne sont pas considérés au même titre : les contributions des institutions et des groupes d’influence disposent d’une plus grande écoute, d’une plus grande « aura » que celle des profanes. Ces derniers doivent maîtriser la « grammaire de l’action publique » (Benvegnu, Brugidou, 2008) ou la « grammaire de la participation » (Badouard, 2012) qui, grâce à une maîtrise accrue du sujet ou du langage du dispositif, sont censées renforcer la prise en considération de la contribution par les décideurs. Dans le détail, des recherches ont d’ailleurs mis en évidence l’éviction de certaines catégories de la population (les jeunes, les étrangers, les classes populaires) de ces dispositifs (Bacqué, Sintomer, 2011).

De plus, il existe une tension dans le rapport entre le nombre de participants et les objectifs de la consultation. En effet, si dans un premier cas l’objectif est d’améliorer la qualité de la décision, selon une vision que le politiste Michael Andrea Strebel qualifie de « output-oriented legitimacy » (Strebel et al., 2018), la participation d’un nombre important de participants n’est pas primordiale, car l’exigence est d’avoir des sources d’expertise profanes disséminées dans la société. Dans le second cas, si l’on veut améliorer la légitimité de la décision selon une logique « d’input-oriented legitmacy », alors il est nécessaire d’avoir un nombre important de participants. Dans le premier cas, le sujet sera plus technique (plus il est technique et moins le cercle des participants sera large). Dans le second, il sera plus large afin de faire participer le plus grand nombre et, dès lors, il aura moins d’influence sur la décision. Ainsi, en théorie, si « l’efficacité » de la consultation et la « légitimité démocratique » de la décision ne sont pas incompatibles, dans la pratique ils le sont, car le public visé diffère. Afin que le débat soit de bonne tenue et ne favorise pas les « spécialistes », il convient donc qu’il soit organisé.

Enfin, la question du public de la participation, va de pair avec celle des stratégies de restitution envers un public, ou plus encore avec l’intégration des propositions participant aux politiques publiques. La consultation est un moyen de renforcer le consensus, la cohésion sociale et la qualité de la délibération. L’enjeu des processus de synthèse promis par les prémisses du dispositif est essentiel pour la viabilité générale de la démarche.

Ces logiques restitutives sont caractérisées par des inquiétudes sur la conservation des propositions des internautes. S’agit-il d’un vaste coup de communication ou les contributions vont-elles réellement être intégrées à la décision ? Ce sont les questions légitimes que se posent à la fois les médias, mais aussi les publics participant à la procédure à l’issue de ces consultations. Ces questionnements légitimes dépendent de l’engagement politique et de la transparence de l’intégration des contributions, elle relève d’un choix assumé presque militant des concepteurs, des auteurs de la synthèse et des élus convaincus par l’influence du dispositif dans la phase suivante. Cette synthèse n’est pas univoque, elle dépend d’un double mouvement qui passe souvent par une étape de traduction de l’apport des publics en termes législatifs ou politiques et des réponses des élus à destination des publics participants. Il s’agit alors d’une double traduction : d’un côté, la vulgarisation de l’expertise administrative et politique à destination des publics profanes ; de l’autre, la transcription législative du langage de ces publics pour l’élaboration de politiques publiques.

En retour de la communication gouvernementale issue de la participation des publics sur ces plateformes, de telles consultations s’accompagnent de réunions physiques à différentes échelles. Des rencontres qui peuvent prendre des formes diverses : réunions entre citoyens, acteurs associatifs, journée de lancement des consultations aux côtés d’acteurs de la société civile, rencontre entre des super participants prolixes sur les plateformes et un élu, ateliers qui permettent de communiquer autour de la consultation lors de son lancement et de son épilogue, etc. Il est d’ailleurs mentionné dans les travaux du sociologue Dominique Cardon (2013) que les expérimentations participatives construites en ligne doivent être accompagnées de rencontres hors ligne. Ces dernières ponctuent les consultations et permettent de faire exister et d’incarner la parole de ces publics vis-à-vis des décideurs. Ces réunions résultent d’une volonté de proximité avec les publics « empowerés » et de la transparence du processus. De sorte que le retour des décideurs vers les publics participants favoriserait le renforcement des politiques publiques : les participants comprenant l’intégration ou non de leurs contributions seraient plus à même de respecter la règle (Vidal-Naquet, 2017).

Conclusion

Force est de constater que les plateformes de consultation ouvrent le champ des possibles en offrant une nouvelle voix (ou voie) à l’expression des publics participants, qui peuvent, s’ils le souhaitent, choisir de sortir de leur rôle en matière de participation en se saisissant des modalités d’action sur le contenu, offertes par l’outil de médiation politique. C’est donc en cela que ces plateformes numériques modifient les approches de médiation traditionnelle pour ces publics. Par la conception d’outils institutionnels, ces plateformes favorisent une mutation des modalités d’action sur la décision et la motivation personnelle de chaque contributeur, en dépassant les effets très souvent limités de la démocratie participative hors ligne. Cette motivation favorise la construction de l’identité de chaque acteur qui peut ainsi se rattacher idéologiquement à un public de participants. Elle nécessite de penser l’outil de médiation, mais aussi la manière dont les publics participants contribuent à construire socialement leurs activités politiques sur la plateforme.

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